Verbale Coordinamento Consigli 8 febbraio 2012

Verbale pubblicato nella sezione Verbali

Problematiche scuole dell’infanzia e possibili sviluppi per il 2012/2013

A causa di una serie di decreti/leggi dello stato e normative CEE che hanno effetto sull’amministrazione Comunale, nell’incontro del Coordinamento delle Scuole dell’Infanzia e dei Nidi del’8 Febbraio l’Assessore Adriana Querzè ha prospettato la necessità da parte del Comune di Modena, già a partire dall’anno scolastico 2012/2013, di procedere all’esternalizzazione di alcune Scuole dell’Infanzia Comunali. Quante, quali, in che modalità e in che tempi sono  ancora oggetto di discussione. Nella riunione è stato puntualizzato che, almeno in questa fase, il problema non è di  tipo economico ma esclusivamente normativo/legale.
Con questo documento, come Segreteria del Coordinamento Nidi e Scuole dell’Infanzia, vorremmo condividere e rendere note le informazioni che sono state raccolte in quella sede e per altre vie nei giorni successivi in modo da avere un quadro completo.

Vedremo dunque:
a) la situazione legale/normativa per cui si è costretti a procedere ad esternalizzazioni
b) le possibili vie per risolvere il problema
c) la situazione attuale dei servizi all’infanzia del Comune di Modena
d) confronto con altre realtà con problematiche simili
e) cosa possiamo fare

A) Situazione legale/normativa
Pur trovandosi in una situazione di difficoltà per il bilancio comunale, con tagli previsti di 28-29.000 euro (pari al 13/14% rispetto all’anno precedente), le riorganizzazioni avviate l’anno precedente e la volontà di questa amministrazione di preservare qualità e quantità di servizi per l’infanzia fa si che il problema in oggetto non sia di tipo economico.
Purtroppo oltre alla questione della riduzione dei finanziamenti, c’è – molto più cogente – un complicato quadro normativo, soprattutto in materia di personale, che mette il Comune in una situazione di grave difficoltà.
Il quadro legislativo è coerentemente finalizzato ad obbligare i comuni a dismettere la gestione diretta dei servizi.
Il “Patto di stabilità interna”, approvato con legge 30/7/2010 n. 122, stabilisce (art. 14, comma 9) che si <<possa procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente>>. In pratica: ogni 5 dimessi, solo 1 può essere sostituito con altro di ruolo. Vi è, poi, l’art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001 che già fissava come le assunzioni di addetti con incarichi a tempo determinato (come sono gli incarichi annuali a educatrici, insegnanti e bidelle, anche se tramite interinale) è legittima esclusivamente <<per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali>> comma 2) e un posto rimasto vacante sarebbe coperto solo per “esigenze ordinarie”. L’articolo è stato recentemente emendato con un comma (comma 5) che prevede come, <<ferma ogni responsabilità e sanzione>>, per ogni danno cui sia chiamato a far fronte il  comune <<le amministrazioni hanno l’obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili (…). Di tali violazioni si terrà conto anche in sede di valutazione dell’operato del dirigente>>. Cioè, anche volendolo, il Comune non potrebbe scegliere di violare le norme, considerando che la responsabilità resta in capo ai dirigenti, che rispondono in proprio.
Da ultimo, con l’ultima legge di stabilizzazione votata in agosto dal Governo Berlusconi (la legge 183 del 2011), si è emendato l’art. 9, comma 28, del decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010, il quale limitava le assunzioni degli organismi statali nel 2011 al 50% di quanto speso nel 2009, stabilendo che la norma andava estesa anche agli Enti Locali. La norma era chiaramente infattibile nel 2011 ed allora si è provveduto a prorogarla al 2013. Questa norma colpisce duramente il Comune di Modena, che nel 2009 aveva quasi tutti i posti coperti con personale a tempo indeterminato, ma oggi – a causa dei pensionamenti, ma soprattutto del passaggio allo stato di quasi 20 addette – ha oltre 35 posti vacanti: questi posti sono, ora coperti con addette a tempo determinato e questo solo fatto mette il Comune in estrema difficoltà a rispettare il vincolo di spesa del 50% del 2009.

Quindi: si può assumere solo una addetta ogni 5 che se ne vanno, né non si può sostituire le altre 4 con addette a tempo determinato; se si sgarra i dirigenti pagano di tasca propria il danno.

B) Le possibili vie per risolvere il problema

Si può cercare di abbassare questo numero di posti scoperti assumendo personale in ruolo e utilizzando la mobilità interna (ovvero dirottando alle scuole dell’infanzia personale qualificato proveniente da altri servizi, cosa peraltro meramente teorica, in quanto in tutto il Comune non vi sono che un paio di addetti con la prescritta abilitazione per insegnare nelle scuole d’infanzia).

L’anno scorso il Comune ha assunto 1 insegnante per l’infanzia e un numero maggiore per i nidi. La graduatoria attuale ha ancora 8 nominativi e le assunzioni possibili per il 2012, per TUTTO il Comune di Modena, sono 15. Per quel che non si riesce a coprire con assunzioni e mobilità ci sono 4 possibili scelte:

Chiusura di alcune scuole d’infanzia. Ipotesi non gradita a nessuno perché verrebbe meno la garanzia di assorbimento di tutte le richieste alle scuole dell’infanzia.

Statalizzazione di alcune strutture, richiamando lo Stato alle sue responsabilità sul territorio, che ad oggi lo vede con una presenza decisamente esigua: appena il 17,9%, rispetto ad una media nazionale superiore al 50%.
In questo caso il Comune chiederebbe l’intervento dello Stato per avere insegnati statali, mettendo a disposizione l’edificio. La soluzione prevede che nel corso di tre annualità scolastiche la scuola diventerà interamente statale. Non c’è nessuna garanzia però che lo Stato copra con tutto il personale necessario i postirichiesti (le ultime statizzazioni, comprese due a Modena, hanno visto l’arrivo di una sola insegnante, mentre il Comune ha dovuto fornire la seconda insegnante e la bidella) e la qualità del servizio delle scuole statali (lo vedremo dopo) viene ritenuto da molti più basso. In caso di miglioramento del quadro legislativo, che cambi le norme di cui sopra, questa via si rivelerebbe irreversibile.

Affidamento di alcune strutture in appalto. Il Comune organizza una gara di appalto per l’affidamento del servizio. Attualmente sono 7 le strutture gestire in questa maniera e coprono poco meno del 10% del complesso dei posti; il Comune ha già una buona esperienza in questo campo, essendo pressoché l’unico comune che affianca alle scuole comunali, statali e FISM anche scuole appaltate o convenzionate. In questo caso sarebbe interessata l’intera struttura scolastica, che verrebbe affidata alla ditta vincitrice, che diventerebbe una struttura convenzionata e non più comunale. Si potrebbe pensare anche – per tutte o parte di tali strutture – ad un appalto progressivo, partendo  dai tre anni, al fine di conservare la continuità di gestione e, se possibile, anche di docenti con l’anno precedente.
La qualità del servizio è ovviamente funzione diretta di come viene organizzata la gara di appalto e di quali sono le richieste minime per partecipare. Gli appalti hanno una scadenza e sono, almeno teoricamente, reversibili.

Istituzione di una Fondazione che riunisce le scuole interessate dalla riorganizzazione o affidamento alle due Fondazioni che già operano su Modena. La scuola verrebbe gestita da una Fondazione con un CdA formato da genitori delle scuole e rappresentanti del Comune. La fondazione non ha dipendenti ma ha facoltà di indire la gara di appalto per l’affidamento del servizio. Anche in questo caso la modifica gestionale interesserebbe l’intera struttura. Rispetto alla soluzione precedente la presenza dei genitori in CdA dovrebbe essere un’ulteriore garanzia sulla qualità dell’appalto e quindi del servizio. Questa soluzione ha tempi più lunghi e molto probabilmente è un percorso che deve essere iniziato con una soluzione di appalto diretto del Comune che poi passerebbe in gestione alla fondazione.

E’ bene notare che in nessuna di queste soluzione può essere garantita la continuità didattica per i bambini attualmente frequentati la sezione dei 3 e dei 4 anni perché il personale non di ruolo che cessa il suo contratto con il Comune non è detto che possa/voglia essere assunto dal nuovo gestore del servizio, anche se, nei limiti del possibile, il Comune cercherà di premiare i gestori che possono garantire questa continuità. Se anche si operasse una esternalizzazione progressiva di una o più delle 4 scuole, le limitazioni di legge renderebbero comunque problematico assicurare la continuità.

E’ ovvio che, indirettamente, verranno comunque toccate tutte le scuole che hanno del personale non di ruolo, a cui non può essere garantita la continuità lavorativa, in quanto si dovrà operare un accorpamento del personale di ruolo nelle strutture che restano in gestione diretta al Comune.

Per capire quale sia la scelta migliore è bene vedere le differenze tra le tipologie di scuola dell’infanzia attualmente presenti sul territorio (Statali, Appaltate, FISM e Comunali).

C) Situazione attuale dei servizi all’infanzia del Comune di Modena
Il sistema delle scuole dell’Infanzia del Comune di Modena è attualmente un sistema misto composto da 22 Scuole dell’Infanzia a gestione diretta comunale, 11 scuole statali, 9 scuole convenzionate (di cui 2 gestite da fondazioni) e 19 scuole dell’infanzia gestite dalla FISM. (Dati ricavati dal sito del settore Istruzione del Comune di Modena). Tra le scuole esistono differenze sia nel tipo di servizio offerto che nella formazione del personale. Non siamo entrati nel merito delle questioni economiche legate ai costi per il Comune delle diverse tipologie di scuola

Le insegnati delle scuole dell’infanzia statali hanno un contratto di 25 ore settimanali “frontali” coi bambini (che di fatto significa la compresenza solo nel momento del pasto) e 40 ore annue fra “collegi docenti, incontri con le famiglie, ecc.”. Non è prevista formazione, che è stata resa “non obbligatoria” da un decreto della ex Ministra Moratti. Non c’è coordinatore pedagogico.

Le insegnati delle scuole dell’infanzia FISM (cattoliche) hanno 32 ore settimanali frontali con i bambini per insegnante ma non in tutte le sezioni sono assegnate due insegnanti; a volte se ne conta una tempo pieno e una a tempo parziale, anche se parte dell’orario mancante rispetto ad una comunale è recuperato – come si è visto – con il “frontale” più lungo. A Modena città le scuole FISM sono quasi tutte a 32 ore settimanali, ma il contratto FISM prevede la possibilità (e in provincia alcune scuole lo applicano) di arrivare a 35. Il monte ore annuo di ore non frontali varia da 120 a 135 ore, delle quali da 30 a 40 sono dedicate alla formazione. A Modena vi sono 4 coordinatori pedagogici che operano sulle scuole d’infanzia FISM.

Per le scuole dell’infanzia appaltate la situazione non è del tutto omogenea. Le gare d’appalto sono state fatte in epoche diverse e ci possono essere lievi differenze tra un capitolato e l’altro oltre al fatto che il capitolato di gara definisce un’organizzazione minima che le ditte offerenti possono migliorare. Comunque i capitolati richiedono per le scuole dell’infanzia che a ciascuna sezione siano assegnate 2 insegnanti con un contratto orario non inferiore a 36 ore settimanali. La conseguenza è che le ditte di solito organizzano il personale con una modalità simile a quella del comune (30 ore frontali con i bambini e 6 di gestione) o, in alcuni casi, aumento anche leggermente la compresenza rispetto alle comunali, quindi l’orario frontale (fino a 32 ore massimo alla settimana) riducendo di conseguenza il monte ore. Il monte ore annuo comunque è pari o superiore a 150 ore (di solito dalle 160 alle 180) ed è previsto un minimo di 20 ore di formazione in tutte le convenzioni, di cui almeno 10 spese in corsi organizzati  dall’amministrazione comunale per le proprie insegnanti (in molte convenzioni si dice <<almeno 20>>). Molte ditte organizzano, come miglioria, ulteriori percorsi formativi portando a 40 le ore annue di formazione previste. In tutte le convenzioni è prevista la presenza di un coordinatore pedagogico.

Le insegnanti delle scuole dell’infanzia comunale hanno, a tempo pieno, un contratto di 30 ore settimanali di attività frontale (con i bambini) oltre a 150 ore annue di attività di gestione (incontri, riunioni, collettivo, ecc..) di cui 37 ore annuali indicative di formazione. La compresenza in sezione è di 4,15 ore giornaliere.

La gestione Diretta del Comune di un numero elevato di servizi permette all’amministrazione di poter investire in innovazione, sperimentazione e ricerca di cui possono beneficare anche le scuole appaltate e convenzionate Questo tipo di investimento non è invece possibile nelle altre scuole dove i bilanci sono più stretti. Alla formazione organizzata per le insegnanti comunali possono (ed in alcuni casi devono) partecipare anche le insegnati delle scuole convenzionate e statali, a garanzia di una maggiore uniformità della qualità del servizio offerto sul territorio. La perdita da parte del Comune del controllo diretto dei servizi non ha forse delle ripercussioni gravi immediate sulla qualità del servizio stesso, visto che un appalto ben fatto può garantire gli stessi standard in termini di ore e formazione, ma mette in difficoltà l’intero sistema in cui il Comune può avere un ruolo importante solo se il numero di scuole a controllo diretto rimane significativo in termini assoluti e in percentuale (ora è al 35,5%), permettendo una costante verifica della “rete” dei servizi e fornendo input autorevoli sulla migliore qualità possibile.

Non sono entrato in merito su questioni contrattuali (ovvero la differenza di stipendio percepito dalle insegnati che lavorano nei servizi) che, ovviamente, possono anche avere un certo tipo di ripercussione sulla qualità del servizio ma che sono materie sindacali che verranno affrontate e discusse nelle opportune sedi.

D) Confronto con altre realtà con problematiche simili
Sono davvero poche in Italia le realtà che hanno una situazione simile a quella modenese, ovvero un alto numero di scuole dell’infanzia e nidi a gestione diretta comunale (nei nidi la gestione comunale è di poco inferiore al 52% del complesso dell’offerta) con, conseguentemente, un elevato numero di dipendenti comunali impegnati nei servizi all’infanzia.

Ci siamo informati su cosa sta succedendo a Reggio Emilia (22 scuole comunali), Ferrara (11 comunali, 6 statali) e Bologna (53 comunali, 27 statali). Ferrara, ad esempio, ha appena annunciato che da settembre appalterà al completo 4 scuole comunali, ma l’unica realtà attualmente davvero paragonabile alla nostra è Reggio Emilia che vive le stesse difficoltà (anche se ha meno Nidi in gestione diretta) ma che ha intrapreso un cammino diverso, ovvero una serie di interventi mirati al mantenimento dello stato attuale con una riduzione delle ore di servizio/tempo scuola, linea che il comune di Modena ha deciso di non sposare.
In dettaglio Reggio ha attuato/sta attuando

Part-time: 1 scuola è passata l’anno scorso da tempo pieno a part-time (quest’anno passa un’altra sezione e poi la
terza)

Abolizione del tempo lungo (oltre le 16:00) applicato in 1-2 nidi/scuole dell’infanzia

Riduzione del personale ausiliario: da 1 cuoca + 3 ausiliare a 36 ore a 1 cuoca + 2 ausiliare a 36 ore e una a 27

Le sostituzioni per malattia/assenza vengono attivate solo a partire dal secondo giorno (questo intervento è anche in atto a Modena e verrà generalizzato)

Riduzione dell’orario di servizio in caso di ore di supplenza: quando non c’è la maestra di ruolo la supplente ha un orario più ridotto, ovvero entra un po’ dopo e va via un po’ prima, riducendo di fatto le ore di compresenza

Appalto delle pulizie a scuola chiusa, ovvero quelle che avvengono dopo l’uscita dei bambini (anche questo è già in atto anche a Modena)

La situazione del loro personale a tempo determinato è simile alla nostra ma hanno solo 4 posti vacanti (anche se tra maternità, sostituzioni per motivi di salute, sostegno ed altre cose hanno un numero di persone a tempo determinato simile al nostro ma con una situazione analoga a quella del 2009 (anno a cui fa riferimento la norma di legge).
Ciò nonostante anche a Reggio si teme che siano necessari altri interventi per rientrare nei termini di legge previsti per il 2013, qualora non ci siano cambiamenti normativi.

E) Cosa si può fare ?
Come presidenti delle Scuole dell’Infanzia e dei Nidi e come genitori interessati al benessere dei servizi educativi della nostra città abbiamo il dovere di fare si che una informazione corretta circoli e diventi patrimonio di tutti. Una corretta informazione è alla base di ogni iniziativa efficace e coordinata.

Vi inviterei ad organizzare consigli di gestione /o assemblee aperte nelle vostre scuole e nei vostri asili nido per parlare di questo argomento, confrontandosi anche con pedagogiste ed insegnanti.

Una volta diffusa l’informazione in maniera capillare può chiedere un altro incontro con l’amministrazione per sapere l’esatta dimensione del problema e le strategie per affrontarla. Questo anche perché, l’intervento sulle 4 scuole ipotizzato non è l’unica misura in via di studio: si sta valutando la riduzione delle sostituzioni, l’eliminazione di servizi integrativi al nido, ecc.

In termini di leggi/norme l’unica via che ci pare percorribile è quella di mobilitare l’opinione pubblica per chiedere che i vincoli del patto di stabilità non vengano applicati ai servizi all’infanzia. Purtroppo questo problema è poco sentito a livello nazionale perché le realtà che hanno numeri elevati di scuole dell’infanzia e nidi a gestione comunale sono davvero pochissimi

Andrea Ligabue
Presidente della Segreteria
del Coordinamento delle Scuole dell’Infanzia di Modena

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